ЗАПАДНОЕ ПРИГРАНИЧЬЕ РОССИИ: МЕЖДУ СОТРУДНИЧЕСТВОМ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕМ
Михаил Чернышов
к.э.н., советник Национального исследовательского института развития коммуникаций
ПУБЛИКАЦИЯ

Новые внешнеполитические реалии 2022 года снова разделили мир «санкционным занавесом». Многолетнее сотрудничество российских регионов с рядом соседних стран сменилось на взаимодействие. Остановленные проекты, закрытые шлагбаумы, обстрелы и диверсии в ряде случаев пришли на смену грантам, форумам и фестивалям. Сегодня западное приграничье России находится в неустойчивом взаимодействии: мы видим дружеские и союзнически настроенные Беларусь, Донецкую и Луганскую народные республики, недружественный Европейский союз с его антироссийскими санкциями, а также враждебную Украину с авиационно-ракетными атаками по российской территории.

Данная статья посвящена анализу социально-экономического положения и тенденций развития ряда приграничных и трансграничных субъектов Российской Федерации в контексте изменения форматов межрегионального и приграничного сотрудничества.


География

Поскольку протяженность государственной границы России превышает 60,9 тыс. км (из которых 63,7% - по морю, 12,5% - по суше, 23,8% - по рекам и озерам), то большинство субъектов РФ различным образом взаимодействуют с сопредельными странами. Непосредственно пограничными являются 50 российских регионов.

Стратегией пространственного развития России на период до 2025 года выделены геостратегические территории РФ (далее – ГСТР). Они подразделяются на приоритетные и приграничные.


К приоритетным ГСТР отнесены эксклавы (Крым, г. Севастополь, Калининградская область), регионы Северо-Кавказского и Дальневосточного федеральных округов, территории Арктической зоны (Мурманская область, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, отдельные муниципальные образования республик Карелия, Коми, Якутия, Архангельской области, Красноярского края, земли и острова в Северном Ледовитом океане). Приграничные ГСТР разделены на четыре части:  граничащие со странами Европейского союза (Ленинградская область), Евразийского экономического союза (Алтайский край, Астраханская, Волгоградская, Курганская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тюменская и Челябинская области), с другими странами (республики Алтай и Тыва, Краснодарский край, Белгородская, Воронежская, Курская и Ростовская области), со странами Евросоюза и ЕАЭС (Псковская и Брянская области).


Всего в РФ насчитывается 856 приграничных муниципальных образований (190 муниципальных районов, 37 городских и 596 сельских поселений, 33 городских округа), более 10 тыс. муниципалитетов входят в состав приграничных субъектов РФ и имеют правовые возможности для участия в приграничном сотрудничестве, 330 городов РФ имеют побратимские связи с более чем 1,6 тыс. зарубежных муниципальных образований.

Таким образом, география приграничного взаимодействия имеет обширную протяженность, глубину, нуждается в развитой нормативно-правовой базе и научно-обоснованных системных решениях.

Вместе с тем, имеющееся деление ГСТР не учитывает обострение международной политической обстановки, вызванной проведением Россией специальной военной операции на Украине. На наш взгляд, требуется уточнение к классификации групп ГСТР, в том числе приграничных.


Правовая основа

Актуальность особого подхода к социально-экономическому развитию российских приграничных регионов обозначилась после возвращения в состав РФ Республики Крым и г. Севастополь. После 2014 года формировалась новая нормативно-правовая база регионального развития, в том числе для приграничных регионов. В 2015 году принята Концепция развития приграничных территорий субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В 2017 году вступил в силу Федеральный закон «Об основах приграничного сотрудничества». В 2018 году утверждены новые Основы государственной пограничной политики РФ. В 2020 году Правительством РФ утверждена Концепция приграничного сотрудничества, раскрывающая вопросы приграничной торговли, создания трансграничных производственных кластеров, реализации совместных инвестиционных проектов, сотрудничества в гуманитарной сфере.

В современных условиях возникает необходимость правовой проработки особого приграничного режима для государств-сателлитов. Пока Россия граничила лишь с Республикой Южная Осетия с населением около 50 тысяч человек и микроскопической экономикой (ВВП менее $100 млн), данная проблема решалась в ручном режиме. Но признание Россией ЛНР и ДНР (с суммарным населением около 4 млн. человек и $18 млрд ВВП) актуализирует поиск таких внешнеэкономических режимов взаимодействия, которые выводили бы из под рисков вторичных санкций партнеров РФ по ЕАЭС (Казахстан, Киргизию, Армению).


Экономика и демография

Главный показатель благополучия той или иной территории – количество и качество ее жителей. Как мы видим на рисунке 1, в большинстве регионов западного приграничья за последние 60 лет демографическая ситуация остается сложной. Лишь в Ленинградской, Калининградской и Белгородской областях наблюдается позитивная демографическая динамика, в остальных регионах - убыль населения. В Псковской и Мурманской областях демографическое положение наиболее сложное. Во всех областях растет доля населения старше трудоспособного возраста, наиболее критичная динамика - в Карелии, Мурманской и Калининградской областях.
Анализ миграционной ситуации показывает схожую тенденцию.  Сравнение коэффициента миграционного прироста (на 10 тысяч жителей) в приграничных регионах (рисунок 2) показывает, что у Ленинградской и Калининградской областей наблюдается высокий уровень миграционного прироста населения (168 и 101). У Белгородской и Курской областей показатели выше среднероссийских, но если у Курской области ситуация после 2011 года сменила вектор с негативного на позитивный, то Белгородская область за 20 лет снизила показатель прироста в 4 раза. Воронежская область, которая до 2019 года показывала высокий уровень миграционного прироста (в среднем 48), в 2020 году показала падение в 14 раз. Псковская область долгое время имевшая отрицательный показатель миграции лишь в 2019 году получила положительный миграционный прирост, схожее неустойчивое положение и у Брянской области. У Карелии и Мурманской области на протяжении двух последних десятилетий устойчивая отрицательная миграция. Смоленская область показывает неустойчивую динамику, хотя в некоторые годы имела хороший миграционный прирост.
По уровню средней заработной платы (рисунок 3) лишь «северная» Мурманская область превосходит среднероссийский уровень. Большинство регионов имеет уровень заработной платы чуть выше 30 тысяч рублей. Это примерно как в Белоруссии и на Украине. В странах Евросоюза зарплаты выше, в Финляндии почти в 6 раз выше, чем в Карелии. Жители Калининградской и Псковской областей получают в 2-3 раза меньше, чем соседи из Евросоюза. По среднедушевым доходам населения ситуация лучше у Мурманской области, чуть хуже у Ленинградской, Белгородской областей и Карелии. Хуже всех – у Псковской области.
По уровню экономического развития (таблица 1, соотношение валового регионального продукта на душу населения к среднероссийскому уровню) можно выделить три группы. В Мурманской, Ленинградской и Белгородской областях этот показатель выше или близок к среднероссийскому. В Смоленской, Брянской и Псковской областях отставание составляет примерно 2 раза. В остальных регионах показатели примерно составляют 70-80 % от среднего по стране. Ни один из приграничных регионов не может полноценно конкурировать за квалифицированную рабочую силу с ближайшими центрами притяжения - Москвой и Санкт-Петербургом с одной стороны, странами Евросоюза – с другой. Вместе с тем, западные приграничные регионы России находятся примерно на одном уровне развития с соседними регионами Белоруссии, Украины, ЛНР и ДНР.
Анализ состояния финансово-бюджетной сферы приграничных регионов (таблица 2) показывает, что собственных ресурсов для развития регионам не хватает. Регионов-доноров нет. Больше всего дотаций получают из федерального бюджета Брянская, Псковская, Калининградская области (половину или больше доходов бюджета) и Карелия (около 40%).
В целом, западное приграничье России представлено регионами со средним или низким демографическим, инвестиционным и бюджетным потенциалом. Это обуславливает необходимость специальных мер государственной поддержки проектов развития со стороны федерального центра.


Юго-западное приграничье

В настоящее время наиболее проблемным участком можно назвать регионы юго-западного приграничья России, куда входят Брянская, Курская, Белгородская, Воронежская и Ростовская области, Краснодарский край (по морю), Республика Крым и г. Севастополь.

В связи с обстрелами, диверсиями, атаками украинских беспилотников и вертолётов был введен повышенный уровень террористической опасности в Брянской, Курской и Белгородской областях, в некоторых районах Воронежской области, Республики Крым и Краснодарского края.

На основании сообщений российских СМИ можно отметить, что в наибольшей степени от терактов и диверсий пострадали Белгородская область (атака многоквартирных домов в г. Белгороде, ракетно-артиллерийский обстрел сёл Безымено, Головчино, Журавлёвка, Нехотеевка, Никольское, Солоха, Середа, Сподарюшино, Хотжымск, атака вертолётов Ми-24 нефтебазы «Роснефти» в г. Белгороде, подрыв железнодорожных путей в Шебекинском районе, сход с рельсов товарного поезда на станции Крейда), Брянская область (атака вертолётов на жилые дома в посёлке Климово, обстрел автомобильного пункта пропуска «Новые Юрковичи», миномётный обстрел посёлков Белая Берёзка и Суземка, сел Займище и Случовск, пожар на нефтебазе «Транснефть-Дружба» в г. Брянске, взрыв перед грузовым поездом на железнодорожных путях на перегоне «Робчик-Песчанка» в Унечском районе), Ростовская область (ракетный обстрел военного аэродрома в г. Миллерово, пожар на Новошахтинском нефтеперерабатывающем заводе, падение беспилотника на частный дом в г. Таганроге) и Курская область (обрушение моста на железнодорожном участке «Суджа-Сосновый Бор», миномётный обстрел приграничных сел Алексеевка и Дроновка, поселка Тёткино). На середину июля 2022 г. от террористических атак со стороны Украины в приграничных регионах России погибло 22 человека, разрушены жилые дома, повреждены техника, мосты, железнодорожные пути, сгорело 3 нефтехранилища.

Украинскими националистами и белорусскими оппозиционерами из «BYPOL» ведется рельсовая война в Беларуси. Так в Брестской, Гомельской и Могилевской области было уничтожено сигнальное оборудование, заблокированы железнодорожные пути, с целью срыва перевозок предпринимаются регулярные кибератаки.

Таким образом, приграничный характер ряда российских регионов обусловил повышенные риски для жизни и здоровья граждан, а также для ведения хозяйственной деятельности юридическими лицами. На наш взгляд, это требует от государства специальных мер по поддержке населения и бизнеса на данных территориях.

Регионы предпринимают некоторые шаги по стабилизации социально-экономического и общественно-политического положения.

Например, в Курской области создан региональный штаб по повышению устойчивости экономики, действует особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Третий полюс» (для резидентов введены льготы по налогу на прибыль организаций, транспортному налогу, налогам на имущество организаций и на землю). Ранее Курская область активно сотрудничала с Украиной (доля внешнеторгового оборота с Украиной в общем объёме внешнеторгового оборота Курской области сократилась с 51% в 2013 году до 6,8% в 2021 году).

В Белгородской области в 2022 году большая часть совместных проектов в рамках приграничного сотрудничества с Украиной приостановлена. Более того, еще в 2021 году украинская сторона прекратила действие пяти межрегиональных и межмуниципальных соглашений о сотрудничестве. В настоящее время происходит переориентация области на развитие сотрудничества с Белоруссией, а также с Индией.


Несмотря на деструктивную позицию Украины и других недружественных к России государств, приграничным регионам удается преодолеть разрыв хозяйственных связей и переориентироваться на новых партнеров.


Западное приграничье

Центром западного приграничья, соприкасающегося с дружественной России Белоруссией, выступает Смоленская область. Южнее расположена Брянская область, граничащая также с проблемной Украиной. Севернее – Псковская область, на границе с недружественными странами - Латвией и Эстонией.

Смоленская область тесно взаимодействует с регионами Белоруссии, действует 38 соглашений о приграничном сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, гуманитарно-культурной и иных сферах (из них 10 региональном и 28 – на муниципальном уровнях). Прорабатываются вопросы создания совместных предприятий в сфере сельскохозяйственного машиностроения, молочного и мясного скотоводства, в ближайшей перспективе планируется строительство завода по производству сушеных овощей (мощностью 39,6 тыс. тонн сырья в год) и овощехранилища (на 30 тыс. тонн овощной продукции). Развиваются международные российско-белорусские туристические маршруты (в том числе трансграничный маршрут «Смоленск – Псков – Витебск – Полоцк»), планируется создание первого международного туристско-информационного центра Союзного государства на территории Смоленска.

Для Брянской области Белоруссия выступает основным партнером, на ее долю приходится больше половины внешнеторгового товарооборота области ($617,5 млн. в 2021 г.) Наряду с машиностроением российско-белорусские связи Брянской области осуществляются в сферах производства семян сельскохозяйственных культур и переработки молока.

Между Псковской областью и регионами Республики Беларусь  действуют 16 соглашений (3 – региональных и 13 муниципальных). Во внешнеторговом товарообороте Псковской области на долю Беларуси приходится около 30 % (в 2020 гуду - $153 млн). В основном поставляются металлы, машины и оборудование. Главный региональный партнер - Витебская область.

Введенные странами коллективного Запада санкции в отношении России и Беларуси фактически оказали позитивное влияние на перспективы российско-белорусского сотрудничества приграничных регионов.


Северо-западное приграничье

Практически все регионы Северо-Западного федерального округа активно взаимодействовали с Норвегией и государствами-членами Евросоюза по широкой повестке межрегионального и приграничного  сотрудничества. Программы приграничного сотрудничества с этими странами реализовывались в 2007-2013 гг. и были обновлены на период 2014-2020 гг. (более 300 проектов, в том числе 32 крупных инфраструктурных проекта со сроком реализации до 31.12.23 г.). Планировался запуск нового периода реализации программ на период 2021-2027 гг.

По данным МИД России, на начало 2022 года действовало 8 программ приграничного и трансграничного сотрудничества с общим объемом финансирования 537,4 млн. евро, из которых 83% осуществлялось из фондов Евросоюза, остальное - из российского бюджета. В их числе:

1. «Коларктик», участники: Финляндия, Швеция, Норвегия, Россия (Мурманская и Архангельская области, Ненецкий АО).
2. «Карелия», участники: Финляндия, Россия (Республика Карелия).
3. «Россия –  Юго-Восточная Финляндия», участники: Финляндия, Россия (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург).
4. «Россия – Латвия», участники: Латвия, Россия (Ленинградская и Псковская области, г. Санкт-Петербург).
5. «Россия – Эстония», участники: Эстония, Россия (Ленинградская и Псковская области, г. Санкт-Петербург).
6. «Россия – Литва», участники: Литва, Россия (Калининградская область), реализовывалось 38 проектов.
7. «Россия – Польша», участники: Польша, Россия (Калининградская область), реализовывался 31 проект.
8. «Интеррег. Регион Балтийского моря», участники: Германия, Дания, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Финляндия, Швеция, Эстония, Россия (г. Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская и Псковская области, республики Карелия и Коми, Ненецкий АО), реализовывалось 48 многосторонних проектов.

Кроме указанных программ сотрудничества, Россия имела статус наблюдателя в программе «Северная периферия и Арктика». В рамках российского председательства в Арктическом совете планировалось  разработка новой программы стимулирования приграничного сотрудничества и межрегионального взаимодействия по линии коренных народов Арктики.

В рамках данных программ реализовывались проекты по созданию и модернизации в приграничных регионах транспортно-логистических, природоохранных и социально-ориентированных объектов.

В числе участников программ приграничного сотрудничества мы видим несколько регионов, которые в соответствии с российским законодательством не являются приграничными регионами (г. Санкт-Петербург, Архангельская область и Ненецкий АО), тем не менее, российская сторона признала их участниками программ приграничного сотрудничества.

В научной литературе понятие приграничной территории и региона достаточно проработано, его неотъемлемыми свойствами являются наличие соприкосновения по линии государственной границы, наличие влияния границы и соседней страны, потенциала развития и международного сотрудничества (то есть соединяющая два государства непроходимая незаселенная пустыня не дает потенциала приграничья). В то же время трансграничный регион рассматривается как производная приграничных территорий соседних стран, характеризующиеся определенным экономическим, социокультурным, логистическим, этническим, экологическим и иным единством. Но, например, г. Санкт-Петербург обладает всеми характеристиками приграничного региона, кроме наличия соприкосновения по границе, хотя он составляет с Ленинградской областью достаточно связную территорию, исторически единую на протяжении столетий (с 1708 по 1927 год, 1708-1710 гг. - Ингерманландская, 1710-1914 гг. - Санкт-Петербургская, 1914–24 гг. - Петроградская, 1924–27 гг. -Ленинградская губерния). Подобные несоответствия фактической сущности территории юридическим трактовкам, на наш взгляд, нуждаются в корректировке и расширении определения понятия «приграничная территория» или введении нового понятия для подобных территорий.

В марте 2022 г. Европейская комиссия, нарушив действующие соглашения, приостановила приграничное и трансграничное сотрудничество Евросоюза с Россией, были заморожены выплаты средств российским участникам совместных проектов, была заблокирована работа совместных органов управления программами. При этом на территории стран Евросоюза и Норвегии реализация проектов продолжилась без российских партнеров.

Российские участники проектов обратились к федеральным органам государственной власти для решения вопроса о дофинансировании расходов за счет средств федерального и региональных бюджетов.

В наиболее сложном положении из всех регионов российского северо-западного приграничья оказалась Калининградская область. Литва нарушила договоренности России и Европейского союза о транзите и ввела незаконные ограничениями транзитных грузоперевозок  между Калининградской областью и остальной территорией РФ. Европейские партнеры расторгли действующие соглашения о приграничном сотрудничестве. Основными внешнеторговыми партнерами области выступали Южная Корея (21,7%, автомобильная промышленность), Китай (9,3%) и Белоруссия (6,6 %). Присоединение Южной Кореи к антироссийским санкция вызывает необходимость переориентации на взаимодействие с партнерами из стран ЕАЭС, СНГ (главным образом – с Белоруссией), ШОС и БРИКС.  В качестве площадки для экономического сотрудничества может быть использована территория особой экономической зоны и специального административного района с особым налоговым режимом на острове Октябрьский в г. Калининграде.

Ленинградская область, которая является приграничной территорий по границе России с Финляндией и Эстонией, участвовала в половине приграничных и трансграничных программ по линии «Россия – ЕС». В соответствии с этими соглашениями в регионе реализовывались  инфраструктурные проекты, в том числе в сфере развития малого и среднего бизнеса, инноваций и образования, защиты окружающей среды и управления границами. В условиях антироссийских санкций и разрыва соглашений региональные власти реализуют меры по обеспечению устойчивого развития экономики области (льготное кредитование, предоставление грантов,  субсидирование арендной стоимости, пониженные ставки по налогу на имущество).

Мурманская область осуществляла взаимодействие по линии приграничного сотрудничества с норвежской губернией Тромс-ог-Финнмарк и финской губернией Лапландия на двусторонней основе и в рамках программы «Коларктик». Антироссийские санкции, разрыв хозяйственных связей вынуждают регион искать замену поставок импортного сырья, материалов и оборудования. Одним из инструментов активизации экономической деятельности выступает созданная в 2020 году территория опережающего социально-экономического развития «Столица Арктики» (г. Мурманск, Кольский район и поселок Видяево).

Псковская область в условиях прекращения сотрудничества в рамках программ «Россия – Европейский союз», введенных Латвией и Эстонией санкций, переориентируется на наращивание российско-белорусского межрегионального взаимодействия, а также совместное проекты с другими странами СНГ и ШОС.

Республика Карелия активно сотрудничала с странами ЕС, в первую очередь с Финляндией, используя различные форматы взаимодействия, в том числе программу «Карелия». После приостановки действия заключенных соглашений, Карелия ведет работу по переориентации рынков сбыта своей продукции на рынки дружественных стран (Армения, Белоруссия, Турция, Казахстан, КНР, Иран, Индия, Вьетнам), также активизируя  сотрудничество в области культуры и туризма. Для привлечения иностранных инвесторов были введены широкие меры государственной поддержки: налоговые льготы на землю, имущество, прибыль, на доходы физических лиц, на транспорт; субсидии из бюджета региона и прочие.


В целом можно отметить, что для регионов северо-западного пограничья России необходимо разработать и внедрить специальную федеральную программу поддержки проектов приграничного сотрудничества, приостановленных по линии Россия – ЕС, где выпадающие средства возместит федеральный бюджет.


Рекомендации

Проведенный в данной статье анализ показал, что в связи с изменившимися внешнеполитическими условиями и введением антироссийских санкций, сфера приграничного взаимодействия в России нуждается в ряде изменений. Требуется совершенствование действующей нормативно-правовой базы (в частности, Концепции приграничного сотрудничества, Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года), выработка новых научных подходов, теоретическое обоснование принимаемых решениях. В частности, нужны уточнение структуры геостратегических территорий России, корректировка и расширение определения понятия «приграничная территория» (с учетом существования территорий со значимым потенциалом приграничного сотрудничества, но не имеющих выхода к государственной границе). Также необходима правовая проработка особого приграничного и таможенного режима для границы с Донецкой и Луганской народными республиками, который бы с одной стороны снизил до минимума барьеры, а с другой - выводил из-под рисков вторичных санкций недружественных стран партнеров России по ЕАЭС.

Регионы западного приграничья России имеют средний или низкий демографический потенциал, более низкие (по сравнению со среднероссийским уровнем) доходы населения и размер среднемесячной оплаты труда, испытывают недостаток собственных инвестиционных ресурсов. Большая часть приграничных регионов имеет высокий уровень дотационности бюджета и долговой нагрузки. В этой связи необходимы специальные меры государственной поддержки развития приграничных регионов со стороны федерального центра. Содержание данных мер, на наш взгляд, может быть учтено в рамках разрабатываемых Минэкономразвития РФ стратегий социально-экономического развития Центрального, Центрально-Чернозёмного, Северного и Северо-Западного макрорегионов России.

Деструктивные действия Украины и других недружественных к России государств нанесли существенный ущерб экономике и социальной сфере приграничных регионов, усложнили логистику, вызвали разрыв хозяйственных связей. Однако масштабы негативных явлений не носят критического характера. Приграничные регионы преодолевают последствия антироссийских санкций, переориентируют свою деятельность на сотрудничество с партнерами из дружественных стран, в первую очередь, используя высокий потенциал российско-белорусского сотрудничества.  Вместе с тем, нами предлагается предусмотреть для регионов, подвергшимся террористической агрессии со стороны Украины, на время проведения специальной военной операции, бесплатное государственное страхование жизни и имущества граждан, специальные надбавки к зарплатам бюджетников, единовременные выплаты на детей, дополнительные налоговые льготы для бизнеса.

Приостановка Европейской комиссией действующих соглашений и программ приграничного и трансграничного сотрудничества стран Евросоюза и Норвегии с Россией привела к сложностям в финансировании и реализации совместных проектов, что вызвало необходимость их поддержки за счет средств федерального и региональных бюджетов, а также дальнейшей пролонгации в рамках государственных программ.

В целом, развитие международных связей российских приграничных регионов и муниципальных образований и в новых условиях сохраняет потенциал для динамичного взаимодействия и сотрудничества.